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构建房地产调控长效机制——台湾地区楼市调控镜鉴
信息来源;   发布时间:2017-06-14  

    前不久,中共中央政治局召开会议,明确指出要加快形成房地产市场稳定发展的长效机制,加强房地产市场制度建设,改善投资者预期。20世纪90年代以来,房地产市场迅速发展,从2003年至今,大中城市房价迅速上升,政府多次出台调控政策,虽取得初步成效,但仍需重构房地产市场稳定发展的长效机制,加快基础性制度建设。我们认为:房地产长效机制的构建需要从“地根”和“银根”入手,建立多元竞争的土地供给制度、形成趋“住”避“炒”的投融资制度,利用财税杠杆,构建支持“住”、抑制“炒”的税收制度,在供给侧,建立住房买卖市场和租赁市场相协调,“低端有保障,中端有市场,高端有约束”的多层次供给体系,发挥法治在房地产治理中的引领作用,加强不动产信息系统建设。

中国大陆房地产市场发展历程与台湾地区有一些相似之处,构建大陆房地产市场调控长效机制,可镜鉴台湾房地产市场发展历程及调控体系。自20世纪60年代以来,台湾地区房地产市场经历了数次景气循环,发展大致可以分为五个阶段。第一阶段(1971-1986)台湾地区房地产市场经历了两次景气循环,平均涨幅由60%升至100%,主要是保值功能带动了房地产市场发展。台湾当局采取暂缓公告土地现值、高楼限价、建筑材料限价与颁布《稳定当前经济措施方案》等一系列抑制房价的措施,房价逐步稳定。第二阶段(1987-1990)房地产市场经历了三次景气循环,房价上涨主要受成本和游资驱动,台湾当局采取了包括大力缩减货币政策、加大土地供给和《兴建合理价位住宅方案》等严厉措施调控房地产市场,房价于1990年下跌6.2%。第三阶段(1991-2001),受东南亚经济危机、全面实施容积率管制和两岸关系紧张等因素影响,台湾房地产市场经历了持续10年的低迷时期,统计显示,2000年房产均价仅为1989年的66%,缩水将近三分之一。台湾当局实施了《农地释出方案》,扩大土地供给。第四阶段(2001-2010),受利率优惠和土地增值税减半政策驱动,台湾地区房地产出现了回升迹象,房地产交易量开始上升。台湾“行政院”逐步开放陆资在台湾地区进行土地和不动产投资,增加两岸交流,对台湾房地产市场产生正面影响。第五阶段(2010-至今),经过多年发展,目前台湾地区房地产政策以健全市场发展为主要目标,通过多项市场制度和法案促进房地产市场健康发展。[1]

 

如何完善房地产调控长效机制?根据我们近期在十多个城市的调查研究,镜鉴台湾地区房地产调控做法,我们提出如下政策建议:

(一)从“地根”入手,改革土地供给制度,形成土地市场多元供给的竞争机制,盘活土地存量,改变城市政府对土地财政的过度依赖。

 土地是房地产市场发展的重要基础,土地供给决定了住房供给。一线城市土地供给不足是导致中国大陆一线城市住房供不应求的原因之一,据估计,各城市土地供应规划中只有约10%用于住宅建设,供给严重不足。地价是房价的重要组成部分,高地价会进一步推高房价,稳定地价对于保持房价平稳具有重要作用。根据国家统计局数据,大陆地价占房价的41.58%。要建立多元竞争的土地供给制度,充分发挥市场机制的作用优化土地资源配置。构建多元土地供给主体,允许农村集体建设用地、集体经营建设用地进入市场,形成一级市场有效竞争机制。同时,适当扩大住房建设用地供给,缓解土地供应压力。建立闲置土地转让流通制度,盘活城市低效使用和不合理使用的土地存量,促进工业用地的整合改造,鼓励社会资本以参股、联营、转让等方式盘活废旧工厂厂房、仓库等低效用地,有效盘活土地存量,扩大土地供给规模。重庆通过“地票”制度把农村闲置、废弃、低效占用的建设用地,“置换”、“移动”到城市建设中,建立了用地指标市场化配置机制,截至20171月末,累计交易地票20万亩,增加了土地供给,稳定房地产的市场预期。建立科学的土地定价机制,引入土地价值第三方评估机构,改变土地拍卖价高者得的单一形式,抑制“地价上涨”预期。此外,改革现行土地出让制度,缓解城市财政对土地出让金的过度依赖

台湾房地产土地供给主体是多元化的,多元供给形成有效的市场竞争机制,促进土地价格表现真实价值。台湾各地地价评议委员会每隔三年会发布土地的公告价格,作为衡量土地价格的有效标准,形成科学合理的土地定价机制,避免哄抬地价的现象。

 

(二)从“银根”入手,重构支持“住”、抑制“炒”的稳健的房地产投融资制度,限制信贷资金过度流向投机性的购房,严控房地产市场金融风险。

 房地产离不开金融支持,房地产投融资制度是房地产市场健康发展的重要支撑。房地产信贷占总信贷比重高时达40%左右,上市房企2016年平均资产负债率达到79%,房地产金融杠杆较高,房地产泡沫不断积累,一旦房地产开发企业资金链断裂,将会给经济发展带来不利影响。要实施差异化的房地产信贷政策,降低“住的负担”,提高“炒的成本”。在差别化的贷款首付政策方面,提高多套住房拥有者贷款买房的门槛和成本,降低对多套住房持有者购房的贷款比例,不给投机炒房需求以任何形式的金融支持。重庆针对不同住房需求实行差别化住房按揭贷款政策,首次购房首付20%、二套房首付30%、三套及以上(贷款未结清)全首付。

要拧紧流动性进入房地产市场的“水龙头”。通过合理的制度安排,加强房地产市场信贷资金使用和流向监管,严格控制金融机构中房地产贷款余额占总贷款的比重,避免信贷资金过度集中于房地产业,防止房地产市场过度金融化。政府要提高对房地产开发商自有资金比例的要求,银行、信托等金融机构要加强对房地产企业资金来源的审查。重庆在房地产调控中收紧房地产市场的“银根”,要求房地产开发商不能贷款买地和建房,必须全部使用自有资产购买土地和从事房地产开发活动,大大降低了当地房地产市场的杠杆率与金融风险。

台湾地区在金融方面主要通过选择性信用管制政策进行调控,2010年台湾“中央银行”实行差别化的信贷政策,将二套房贷款比例由80%降至60%,并逐步扩大实行选择性信用管制的地区与对象,提高炒房的资金门槛。同时,台湾加大了对金融机构不动产贷款的管制力度,严格控制信贷资金流向,“金管会”从贷款对象、贷款额度、贷款利率、贷款年限等方面加大限制力度,要求银行的房贷余额不能超过总放款的30%-40%;银行对土地及建筑放款不能超过总放款的10%-15%;不动产担保放款不能超过总放款的70%[2]台湾地区提高了对房地产开发企业自有资金比例要求,政府规定,房地产开发商贷款额度要在取得土地成本的65%以内,一年内不开工即收回贷款,防止开发商囤地、炒地行为。

 

(三)优化财税结构,减少“刚需”住房的费税,降低“住”的负担,通过炒房重税制度提高“炒”的成本,形成支持“住”、抑制“炒”的财税机制。

财税措施是房地产市场调控的重要手段,税收可以调节社会资金流向,达到约束高端、鼓励中端、保障低端的目的。当前,房地产税负结构不合理,“重开发、重流通、轻保有”,房地产开发和流转环节税负重,存在重复征税现象,尚未完全建立起房产税制度,对个人住房保有环节不征税,投机者炒房、囤房持有成本较低。要建立支持“住”、抑制“炒”的税收机制,形成与房地产发展情况相适应、与房地产税制相协调、与房地产税改革同频共振的房地产税法体系,优化税负结构。适当减少房地产开发和流通环节的税费,降低开发商的建房成本,促使房地产价格回归理性,降低自住住房的税负水平,精简税种,为“刚需”房应缴纳的税费做“减法”。

要逐步建立房产税制度,形成支持“住”、抑制“炒”的机制。对投资型房地产的保有环节征收房产税,对多套住房持有者实行累进税率,约束高端住宅市场,提高投资者投机炒房的持有成本。[3]要通过免税政策鼓励自住需求与租赁行为,对满足自住需求和改善型需求的住房免征房产税。对将多套住房用于出租的持有者适当减免一定税费,以鼓励将多余住房用于出租,倒逼空置房持有者进行交易或出租,降低市场住房空置率。同时,要根据各地房地产市场发展实际情况,对于库存较高的三四线城市鼓励去库存。重庆作为房产税试点之一,做到“税随房走”,每年征收,有效遏制了外来人员的炒房需求,将外来购房者的比例从高峰时的40%以上降到了20%以下。

房地产税是台湾地区调控房地产市场的有力手段。为抑制房地产市场上的投机性交易行为,2011年起台湾征收“特种货物及劳务税”,俗称“奢侈税”,对非自用的房屋和土地在1-2年间转让的要根据房屋或土地价值征收10%的“奢侈税”,1年内转让的征收15%的“奢侈税”,提高购买土地和房屋后短期内转让的成本。[4]“奢侈税”取得了一定效果,2011年台湾房屋成交量明显下滑,六大都会区二手房成交价下调1%-8%,在一定程度上遏制了房地产投机行为。[5]台湾一直对住房保有环节征税,随着房价的攀升,20146月起台湾调高了非自住住宅的保有环节税率,将非自住宅的税率从1.2%-2%调高至1.5%-3.6%,增加非自住住房的保有成本,打击投机性“囤房”。台湾通过免税政策鼓励出于公益性目的房屋交易行为,对于出售给政府机关的不动产免税,鼓励将私人房屋和土地出售给政府用于保障性住房或公租房建设的行为,提高住房市场供给水平。

 

(四)完善多层次的住房供给体系,实现住房买卖市场和租赁市场相协调,“低端有保障,中端有市场,高端有约束”的多层次供给体系,满足不同群体多样化的市场需求。

住房供给体系是保障房地产健康发展、影响房地产价格的决定因素。合理的住房供给结构能够有效满足居住需求,改善供求关系,稳定房价和市场预期。当前,房地产市场重视需求侧管理,忽视住房供给侧调控。建立长效机制,要推进房地产市场供给结构改革,构建一个包括低端、中端和高端商品房,以及保障房和租赁房的多层次住房供给体系,满足不同群体的住房需求。根据市场需求的分布结构,合理安排低、中、高档住宅的比例,鼓励房地产开发企业通过差异化竞争、拓展细分市场。

要使住房买卖市场和租赁市场相协调,大力发展租赁市场。当前,租赁市场制度建设滞后,发展不规范,“租—买”选择机制缺失,租房对于买房的替代性没有完全显现出来,无法充分发挥分担住房买卖市场的部分需求的作用。为此,要构建住房买卖市场与住房租赁市场互为补充的住房市场结构,处理好购房和租房的关系,引导一种“先租房,后买房;先买小房,后逐步改善”的住房梯度消费理念,确保中低收入阶层能够以租房满足自身的住房需求。[6]要逐步扩大租赁市场规模,完善制度建设,规范租赁市场发展,培育多种形式的住房租赁市场供给主体,多渠道扩大租赁市场房源,鼓励房地产开发商将余屋用于出租,打通存量房与租赁市场间的通道,挤出市场空置房。合理调整租赁市场供给结构,鼓励更多中小户型房屋用于出租,加快面向中低收入家庭、新就业人员和外来务工人员的廉租房和公共租赁房建设,保证低收入群体住有所居。

供给侧要“三端”发力,“低端有保障,中端有市场,高端有约束”。在保障性住房建设方面,构建保障性住房多元化融资渠道,鼓励民间资本参与投资,发挥市场机制的作用增加保障性住房供给。加大以货币化安置、以购代建等方式为主的保障房供给,推进保障性住房建设工作,有效缓解保障住房供给缺口。鼓励企业投资开发“共有产权住房”、“限价房”等新型住房模式,满足一二线城市“夹心层”的住房需求。在高端住房需求方面,要建立一系列约束机制防止过度豪宅化挤占普通住房的供给。重庆通过建设大量的公租房满足低端群体需求,为农民工、刚大学毕业的工作者等群体提供每平米每月10元租金的廉价公租房,缓解买卖市场供需矛盾,优化房地产市场供给结构

台湾地区通过“国民住宅”、“社会住宅”、“合宜住宅”等模式丰富住房的种类,满足不同人群的居住需求。在保障性住房方面,台湾推出主要针对低收入者和弱势群体的保障性住房“国民住宅”,由政府建设或政府提供资金私人建造,并不断完善“国民住宅”相关制度设计,鼓励民间资本参与“国民住宅”建设,提高社会资金的积极性,推进保障性住房运营的市场化,减轻政府的财政负担。台湾政府还积极盘活住房存量,将市场上的余屋改造成为“国民住宅”,有效利用住房资源。[7]在租赁市场方面,台湾开发出用于租赁的“社会住宅”,即政府建造或奖励民间建造的专门用于出租的住宅,提供给无自有住宅和收入、财产在一定标准以下的家庭,并规定至少10%以上的比例要出租给弱势群体,解决部分群体的居住需求。此外,2010年起台湾开始兴建“合宜住宅”,售价为市场价的70%左右,申请资格家庭为收入在一定标准以下,无自有住宅的家庭,增加了房地产市场中端需求的供给,丰富了住房供给的层次和种类。

 

(五)健全房地产调控的法律法规体系,加大对房地产市场的法治化治理,稳定市场预期。

法治是房地产市场调控长效机制的根基。法律作为统一的社会规范,具有权威性、强制性、惩罚性特性,人们可以依据法律预先估计自己或他人的行为及其后果,对如何行为作出合理安排,演化成一种社会普遍行为,最终形成稳定的社会预期。当前,房地产法律层级较低,立法内容多为原则和条例,缺乏专门针对房地产市场的权威法律,房地产调控缺乏配套的土地、税收、金融等法律制度。最高的法规是国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》和《中华人民共和国土地增值税暂行条例》,尚未形成较权威系统的法律体系,立法层级较低,房地产税法治化程度不高。房地产市场虽然经历了“十年九调”的治理,但行政调控对公众预期导向作用较弱,效果并不理想,亟需通过立法形成房地产市场合理预期。

    稳定市场预期要充分发挥法治在房地产治理中的作用,规范房地产市场各主体行为,维护各方利益,通过法律明确房地产市场调控导向。要建立健全与房地产相关的保障性住房、土地、租赁、税收等法律法规体系,制定住房法、住房租赁法和房地产税法,提高房地产立法层级,弥补房地产市场相关领域的法律空白。加快推进房地产税立法,为改革提供法律依据。完善租赁市场法律体系,推进租赁市场法治化,对房地产经纪机构和经纪人的行为进行法律约束,加强租赁市场的法律惩戒机制,保障租赁双方的权益。要提高法治的针对性、约束性和可操作性,提高调控的执行力度,维护市场交易秩序,实现房地产市场长期稳定健康发展。

台湾《住宅法》是房地产市场的最高法律指导,此外,还有《国民住宅条例》、《土地税法》、《房屋税条例修正案》等相关法律法律,完善住房保障、土地、税收、信贷等方面的配套制度建设。台湾地区有健全的房地产租赁法律制度,对城市房屋租金、租赁权转让、不定期租赁中对出租人收回房屋等有严格限制,对保护租赁人,促进租赁市场发展有重要意义。此外,台湾地区进行房地产调控之前都会先出台相关法律法规,注重通过立法规范房地产调控政策,提高调控的权威性和可操作性。2011年台湾地区“立法院”通过出台《特种货物及劳务税条例》征收“奢侈税”,约束投机炒房行为。

 

(六)加快推进全国性的不动产信息系统建设,实现互联互通,为高效的房地产调控提供有力的信息支撑。

完善的信息系统是实现房地产信息透明公开的有效保障,可以提高房地产调控与监管的效率,也为税收调节提供保障。目前,不动产登记系统尚未实现全国联网,不利于各部门间信息互通,统一管理,给监管部门打击炒房、囤房行为带来一定难度,也会给房地产税征收带来困难。要加快推进不动产登记系统全国联网,实现房地产各部门信息共享,提高房地产市场信息系统建设水平。要进一步完善房地产登记制度,统一登记信息、内容、程序等,保持口径的一致性,确保信息的真实性和准确性。落实房地产实名登记制度,保护个人住房产权,遏制市场上私下交易的行为。建立全国联通的管理平台,通过互联网、云计算、大数据等新兴技术实现房地产信息的高效管理,为制定调控政策提供可靠的信息基础。通过不动产联网系统为征收房地产税提供重要依据,提高征税效率,对投机炒房行为形成一定约束,挤出市场住房空置率。减少信息不对称,提高房地产市场监管的效率。

台湾地区实行不动产交易实价申报制度,推出“不动产交易实价查询服务网”,通过互联网可以查询买卖的交易标的、标的资讯和价格,实现房地产交易价格及相关信息透明化,让消费者能够自主对照查询,提高房地产价格的参考价值,促进房屋价格回归理性,避免哄抬房价的现象,减小投资者炒房的盈利空间,降低炒房的意愿。[8]同时,台湾地区还建立土地及房屋移动数据库,有效监督房屋和土地交易行为,及时发现炒房、炒地的行为并给予必要的惩罚,推动房地产市场健康发展。

 

参考文献:



[1] 黎孔清. 台湾地区房地产市场发展与政策调控及借鉴[J],中国房地产研究,201249:1-10..

[2] 杨少芬,吴湧超. 台湾地区房地产金融调控经验及启示[J]. 南方金融,20145):53-56.

[3] 陈金保. 镜鉴台湾地区房地产税制[J]. 金融博览,20168):84-85.

[4] 何琪. 我国两岸三地土地房产财税体系比较研究[J]. 中国财政,201323):66-68.

[5] 赵晓. 台湾房地产税的样本意义[J]. 宁波经济,20166):30-31.

[6] 辜胜阻,李洪斌. 完善租房市场 构建多层次住房体系[J]. 理论学刊,201301):59-63.

[7] 辜胜阻,吴永斌,曹誉波. 新常态下楼市分化与调控方式转型[J]. 学习与实践,201503):42-46.

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